日前財政部、國土資源部、人民銀行、銀監(jiān)會等四部委聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于規(guī)范土地儲備和資金管理等相關(guān)問題的通知》（以下簡稱“通知”）。從通知內(nèi)容來看，是在19號文之后，162號文、43號文、351號文以及《預(yù)算法》等所明確的方向上，再次進(jìn)一步規(guī)范地方政府投融資行為的重要文件。

 通知核心內(nèi)容回顧：

 該通知核心內(nèi)容包括：清理壓縮土地儲備機構(gòu)、規(guī)范土地儲備行為、加強土地儲備規(guī)?？刂?、妥善處置土地儲備債務(wù)、調(diào)整土地儲備籌資方式、規(guī)范土地儲備資金使用管理、推動土地收儲政府采購工作、加強土地儲備項目收支預(yù)決算管理等多個方面。主要體現(xiàn)為“四管一控”：

 1、組織管理：通知要求各地區(qū)在規(guī)范土地儲備行為時，縣級（含）以上法定行政區(qū)劃原則上只設(shè)置一個土地儲備機構(gòu)，統(tǒng)一隸屬于所在行政區(qū)劃國土資源主管部門管理，對于重復(fù)設(shè)置的，應(yīng)當(dāng)壓縮歸并和重新納入土地儲備名錄管理。各地區(qū)應(yīng)將土地儲備機構(gòu)和從事政府融資等其他非土儲職能的業(yè)務(wù)相分離。事實上，該通知主要目的之一在于理順土儲機構(gòu)和城投公司關(guān)系，進(jìn)一步規(guī)范兩者職能。

 2、債務(wù)管理：對清理甄別后認(rèn)定為地方債務(wù)的土地儲備貸款（截至2014年底），需納入政府性基金預(yù)算管理，償債資金通過預(yù)算統(tǒng)籌安排，并逐步發(fā)行地方政府債券進(jìn)行置換；而自2016年起，各地不得再向銀行舉借土地儲備貸款。

 3、資金管理：通知依據(jù)《預(yù)算法》等法律規(guī)定對土地儲備資金的使用管理進(jìn)行了規(guī)范，即從2016年1月1日起，對土地儲備資金的籌集渠道進(jìn)行了明確，并且強調(diào)專款專用，土地儲備機構(gòu)日常費用和土地儲備資金嚴(yán)格分賬核算，不得混用。

 4、采購管理：通知提出地方國土資源主管部門應(yīng)當(dāng)積極探索在土地征收、收購、收回涉及的拆遷安置補償?shù)姆矫娴恼徺I服務(wù)，并約定采購僅限于儲備土地的前期開發(fā)。

 5、土儲規(guī)?？刂疲和ㄖ蟾鞯赝羶C構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平、財力狀況、年度土地供應(yīng)量、年度地方債務(wù)限額、地方政府還款能力等因素確定其土地儲備總體規(guī)模，同時要加強預(yù)決算管理。

現(xiàn)代咨詢解讀：

1、清理壓縮現(xiàn)有土地儲備機構(gòu)，實現(xiàn)統(tǒng)一管理。此前，162號文對地方政府土儲機構(gòu)實現(xiàn)了“名錄制”管理，厘清了政府土儲機構(gòu)和城投公司職能，但并未對土儲機構(gòu)的數(shù)量進(jìn)行限制。按照通知規(guī)定，一個法定行政區(qū)只能保留一個隸屬于國土局的土儲機構(gòu)，地方政府為了獲得融資而設(shè)立的土地儲備分中心將被撤銷或歸并，同時，各類城投公司等其他機構(gòu)一律不得再從事新增土地儲備工作。儲備土地實現(xiàn)“一個口子進(jìn)水、一個池子儲水、一個口子出水”，將有助于提高土地集約化水平，提升土地價值。

2、多手段控制儲備土地總量，有利于控制政府性債務(wù)及房地產(chǎn)“去庫存化”。理解文件精神不難發(fā)現(xiàn)，加強儲備土地總量控制主要從土地供給方面加強管理。土地儲備總量取決于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平、當(dāng)?shù)刎斄顩r、年度土地供應(yīng)量、年度地方政府債務(wù)限額、地方政府還款能力等諸多因素，并適當(dāng)壓縮儲備土地規(guī)模，此舉將從資金需求源頭方面限制了政府性債務(wù)的無序擴張。

同時，考慮今年初全國各省份披露的財政收入數(shù)據(jù)，在一般財政收入吃緊，尤其土地財政收縮的大趨勢下，未來地方政府用于土地收儲的資金將更多依賴于政府債券，但政府債券額度由中央及省級政府統(tǒng)籌，所以土地收儲規(guī)模將進(jìn)一步“外控”。同時，控制土地收儲規(guī)模將成為中央調(diào)整房地產(chǎn)的新手段。

3、推進(jìn)地方政府通過政府購買服務(wù)方式實施土地儲備。通知明確地方政府可以通過政府購買服務(wù)或政府采購的方式，選擇承接主體從事土地熟化工作。未來與土儲職能理順后的城投公司，可作為承擔(dān)主體，以政府向其采購或購買服務(wù)的形式，為政府提供與儲備宗地相關(guān)的道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、照明、綠化、土地平整等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)服務(wù)，并獲得合同約定的報酬。如此，在PPP大背景下，城投公司將獲得“尚方寶劍”，與政府在土地運作方面建立契約關(guān)系，有助于推動城投公司向市場化轉(zhuǎn)型。

4、叫停土地儲備融資，將加速主要依靠儲備土地抵押貸款的城投類公司的關(guān)閉或轉(zhuǎn)型。通知中最重要的是自2016年1月1日起，各地不得再向銀行業(yè)金融機構(gòu)舉借土地儲備貸款，完全封鎖了依靠儲備土地抵押的城投類公司融資空間，進(jìn)一步強化土地儲備的專業(yè)化職能。城投公司依賴土地儲備貸款應(yīng)用于其他項目的模式將被堵死，未來并將面臨較大的流動性壓力。地方政府需加速支持城投公司的市場化、實體化、規(guī)范化和多元化轉(zhuǎn)型，可將原土儲機構(gòu)從事的“融資、土建、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、土地二級開發(fā)等業(yè)務(wù)”剝離至城投公司，協(xié)助其提高自身實力，實現(xiàn)公司的可持續(xù)融資和做實、做大、做強。

43號文出臺一年多，配套政策跟進(jìn)乏力，不乏有“43號文已淪為一紙空文”之說。現(xiàn)代咨詢始終認(rèn)為城投公司規(guī)范化調(diào)整政策隨著經(jīng)濟(jì)形勢的需要會彈性調(diào)整，但趨勢已不可逆。此次通知的出臺，是對現(xiàn)代咨詢正確判斷的又一次印證。